常州“五步落子法”，把乡村每一寸土地都规划得清清楚楚

来源：综合整理 2024-08-30 08:06:29

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村庄规划是实施乡村振兴战略先导性、基础性工作，也是依规完善乡村空间治理、塑造乡村风貌的依据。在村庄规划编制过程中，如何真正做到“让村民看得懂图纸”“跟村民说明白管控”“与村民共畅想未来”？

近年来，常州市局以满足村民日常生活的实际需求为主要宗旨，引导和组织村民以主人翁的角色，积极参与调研访谈、方案比选、公告公示等村庄规划编制各环节，提出了村庄规划的“五步落子法”，力求把每一寸土地都规划得清清楚楚。

第一步

精准绘制工作底图，让村民“看得懂”

按照村庄规划的编制要求，村庄规划应以第三次全国国土调查为基础，土地利用现状变更调查、农村建设用地调查数据作为补充，统一数据标准，形成统一的工作底图。

而由于国土三调是“所见即所得”，其现状仅包含建成的现状，在与村民沟通过程中，经常遇到大家存在“肉眼所见是白地的土地为什么不能使用”的困惑，为打消疑虑，常州市局在工作中尽量绘制要素更完整的“村民版”村庄规划工作底图，即以三调国土变更图为基础，结合规划地类划分，对三调现状地类进行转换和细分，并把管理中已批未用和已批在建土地明明白白的纳入工作底图，方便随时随地为村民答疑解惑。

此外，市局还重点关注村庄各类用地的权属关系，包括国有用地和集体用地，尤其是各类集体经营性建设用地，要求在“村民版”工作底图中予以体现，为后续规划编制夯实基础。

_{村庄规划三调国土变更图与“村民版”村庄规划工作底图衔接比对}

图片

第二步

严格传导上位规划，与村民“说得清”

作为自然资源管理部门，明白落实上位规划传导内容的严肃性和必要性，要严格限制底线管控区域内的新增用地和存量再利用行为。但如何跟村民说清楚哪里能建、哪不能建，却是另外一回事。以南兰陵村为例，在村庄规划编制过程中，发现大量村民意愿在现状500kV高压线30米附近建设农村居民点。

“通过与村民沟通，我们发现除了要告知村民临居高压线的危害外，还有必要梳理一张底线管控要素图，包括“三区三线”、生态空间管控区域、林地落界、水系蓝线、历史文化保护线、大运河监控区管控线、地质灾害隐患点与易发区、其他重大设施廊道及其刚性管控范围等，达到‘一眼看得明白，一说就很清楚’效果。”市局相关负责人表示。

_{村庄规划底线管控要素一张图}

第三步

统筹谋划远景布局，向村民“道得明”

村民对村庄的情感是一辈子甚至是几代人的累积，他们对于村庄的基本认知远高于管理人员与技术人员，但在放眼村庄长远发展方面却存在一定局限性。因此，一张好的远景蓝图是基于规划管理人员对于区域发展格局的指引、村民与村集体对于村庄未来的期许、技术人员对于村域每一寸土地认知的相互结合下才能形成的。

在规划编制过程中，常州市局通过现场调研、与村委村民访谈后，以盘活存量资源、优化用地结构、提升质量效益、塑造乡村风貌四大理念为指引，以区域为统筹单元、以镇域为实施单元、以村域为治理单元，系统谋划村庄远景布局蓝图，引导村庄逐步实现乡韵乡愁延绵不绝的现实模样。

_{村庄规划土地利用远期引导图}

第四步

注重把握过程管控，使村民“守得住”

实现乡村美好蓝图的关键步骤在于实施过程。关于村庄规划的重要经验之一就是建立过程管控方法，即对照村庄的远景发展目标与规划布局，加强规划期内各类用地管控，实现由空间优化到政策落实的衔接过渡。

如村民意愿扩建自有农房，远期引导图中若是被管控区域，村集体可引导村民到区位、设施、环境条件更优的宅基地安家，原有宅基地依照规定复垦复绿并获取一定经济补偿，实现双向共赢。

规划编制过程中，结合永久基本农田建设、中低产田改造等明确农用地整治布局，划定永久基本农田储备区，推动高标准、高质量农田集中连片布局；将重大基础设施廊道两侧腾退的建设用地和村庄边角地插花地，统筹纳入林地储备库，整体提升村域非建设空间集聚度，稳定乡村生态基底；围绕农村闲置低效宅基地、工业用地等建设空间的腾退或复合利用，合理划定村庄整治、工矿用地整治区域，落实整治任务、指标和布局，提高建设用地集约利用效率。

_{村庄规划近中远期全要素引导与管控}

第五步

清晰表达规范制图，与村民“共遵守”

一张实用、好用、管用的规划图纸，最基本的要求是要让村集体和村民满意，把“要我做”变“我要做”，从“冷眼看”到“动手干”。

在图纸绘制时，尽可能清晰表达各类用地四邻关系、设施布局、安全避让等内容；尽可能细化表达用地性质，比如将公共服务和公用设施用地、商业用地、交通场站用地等细化至三级类，使得图面要素更加清晰可辨；尽可能标明区域性道路交通与公用设施用地，尤其是对成品油管道及其高后果识别范围、高压线线型及其安全防护距离等进行重点表达；尽可能地加强非建设用地的规划安排，运用全域综合整治思维，统筹安排农用地整治、建设用地整治、生态保护修复等项目，形成以土地利用规划图为基础，以空间管控区、国土空间综合整治和生态修复图为补充的非建设用地规划。